《政府和社會資本合作（政企合作/PPP/BOT/TOT/PFI等）概念、框架、要點和政策》
一、PPP的概念
PPP通常直譯為公私合作/合營/伙伴關系，但在我國，因為過去一二十年以來，這類項目的主要參與者是公有的央企/國企，但也都是以獨立法人的形式參與的，因此，PPP譯稱“政企合作/合營/伙伴關系”更為準確。
廣義PPP泛指公共部門與私營部門為提供公共產品或服務而建立的長期合作關系。
狹義PPP更加強調政府通過商業而非行政的方法如在項目公司中占股份來加強對項目的控制，以及與企業合作過程中的優勢互補、風險共擔和利息共享。
|
圖1則大概表示了狹義PPP(藍底框內部分)和廣義PPP(框內和框外部分，其中框外左下角更偏外包，右上角則有私有化的意思)的框架和要素(所有權、政府角色、風險轉移)和狹義PPP 的特點。
但現在國際上越來越多地采用廣義PPP的定義，作為公共部門和私營部門之間的一系列合作方式的統稱，包括BOT\PFI等。無論是廣義還是狹義，PPP本質上市公共部門和私營部門為基礎設置和公共事業而達成的長期合同關系，公共部門由在傳統方式下公共設施和服務的提供者變為規制者、合作者、購買者和監督者。
二、BOT的概念
BOT是指政府（主要是省市級）通過特許權協議，授權私營企業（含外商）進行項目（主要是基礎設施和自然資源開發）的融資、設計、建造、經營和維護，在規定的特許期（通常為10-30年）內向該項目的使用者收取使用（經政府批準的價格）費用，由此回收項目的投資、建設、經營和維護等成本，并獲得合理的回報，特許期滿后項目將移交（一般是免費）給政府。
在我國，BOT是政府通過與外企/私企（八十年代中期至九十年代中期）或央企/國企（九十年代后期起）簽訂特許權協議吸引社會資本加快國內基礎設施建設的一種手段，故也常稱作“特許權或特許經營招標”或“法人招標”。
事實上，BOT 本身也是一種統稱，共有3三種最基本的形式：
BOT (Build-Operate-Transfer，建造-經營-移交)，這是最經典的BOT 形式，項目公司沒有項目的所有權，只有建設和經營權。
BOOT (Build-Own-Operate-Transfer，建造-擁有-經營-移交)：與基本的BOT 主要不同之處是，項目公司既有經營權又有所有權，政府允許項目公司在一定范圍和一定時期內等一定條件下將項目資產為了融資的目的抵押給銀行，以獲得更優惠的貸款條件，從而使項目所提供的公共產品價格降低，但特許期一般比BOT 稍長。
BOO (Build-Own-Operate，建造-擁有-經營)：與前兩種形式主要不同之處在于，項目公司不必將項目移交給政府(經政府同意可一直延期甚至永久擁有)，目的主要是鼓勵項目公司從項目全壽命期的角度合理建設和經營設施，以提高項目產品/服務的質量，追求全壽命期的總成本降低和效率的提高，使項目的產品/服務價格更低。按亞開行等國際機構觀點，BOO 是完全私有化，不屬于PPP。
除了上述三種基本形式之外，在各國應用BOT 的過程中，出現了很多演變形式，以反映項目的主要特點，例如：
BT (Build-Transfer，建造-移交)
BOOST(Build-Own-Operate-Subsidy-Transfer，建造-經營-補貼-移交)
ROO(Rehabilitate-Own-Operate，修復-擁有-經營)
TOT (Transfer-Operate-Transfer，移交-經營-移交)等等。
其中，著重說明的是BT，BT是指企業獲得政府的授權后出資和貸款為政府建設項目，在項目建成后交給政府使用，政府則一般在2—4 年內向企業分期支付(即回購)。與政府投資建設項目不同的是，政府用于回購項目的資金往往是事后支付(多通過財政撥款或其它資源如土地補償)。BT 在我國自90 年代末以來大量應用，但因法規不完善、操作不規范，特別是地方政府不顧財政(回購)實力，造成大量地方債務，主要只是解決了政府當時缺錢建設基礎設施的燃眉之急，而且，由于企業僅是參與建造，沒有參與運營，沒有考慮全壽命期的效率提高(我國BT 項目的成本是比較高的，一般比傳統模式貴10~20%)，2012 年12 月已被中央有關部門禁止(見財預[2012]463 號通知)。
三、廣義的PPP包含BOT、DBFO、TOT、PFI 等多種方式
國際學術界和企業界較為認同的定義，是廣義的PPP,即將PPP 認定為政府與企業長期合作一系列方式的統稱，包含BOT、DBFO、TOT、PFI 等多種方式，要特別強調合作過程中政企雙方的平等、風險分擔、利益共享、效率提高和保護公眾利益，但不應包括BT，因為企業沒有參與運營；最好也不應包括BOO，特別是如果項目所有權完全交給了私營企業。